Развитие лесного законодательства
«История – это лучший учитель, у которого худшие ученики», – примерно так переводится одно из высказываний Индиры Ганди.
Развитие лесного законодательства нашей страны началось примерно в XIII в., когда впервые было закреплено право собственности на леса. С тех пор произошло несметное количество изменений, и основное развитие сегодняшнего законодательства основывается на опыте последних 50 лет, когда природоресурсные отрасли отделились от земельных отношений.
Начав свое полномасштабное формирование в 1968-м, лесное право столкнулось с развалом СССР, и к настоящему времени основной принцип, изложенный в Лесном кодексе РСФСР 1979 года, – принцип отсутствия стоимости и бесплатности землепользования – сделал крутой разворот. Сегодня, читая первую статью Лесного кодекса РФ, трактующую 11 основных принципов, на которых строится все лесное законодательство, можно увидеть последний пункт: «Платность использования лесов».
ОСНОВЫ ЛЕСНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ, ГОД 1993
Но не будем забегать вперед, ведь от развала СССР до современного Лесного кодекса прошло 15 лет, в течение которых произошло немало важных событий. Началось все в 1990 году, когда полностью обновились все основные законодательные акты, относящиеся к регулированию экологических отношений. Это обновление предполагало дальнейшее развитие, но декабрь 1991 года несколько притормозил процесс, хоть и ненадолго. Уже в 1992 году появился Закон о недрах, а в 1993 году – Основы лесного законодательства РФ. Этот акт имел научно-практическую направленность, и суть его заключалась в том, что на федеральном уровне разрабатываются лишь основные принципы регулирования лесных отношений, а разработка нормативно-правовых актов должна была проводиться уже властями субъектов с учетом региональных особенностей.
Основы лесного законодательства не закрепляли права собственности, а лишь отмечали, что лесной фонд находится в ведении РФ, областей, автономий, республик и городов, а владение, пользование и распоряжение должно осуществляться в интересах населения. Этот акт отменил централизованное распределение лесосечного фонда и предусматривал применение договоров аренды лесных участков. Участки лесного фонда предоставлялись в пользование на основании прямых переговоров и конкурсов.
Главным новшеством Основ лесного законодательства стали антимонопольные начинания. Так, органам власти и лесопользователям запрещалось ограничивать доступ к лесным торгам юридических и физических лиц, препятствовать созданию конкурентных предприятий в регионах, уклоняться от выдачи разрешительных документов победителям конкурсов и торгов. Также было упразднено и право проведения рубок главного пользования государственными органами управления лесным хозяйством РФ.
Однако к недостаткам можно отнести отсутствие разграничения собственности между Федерацией и субъектами. И вскоре, уже в декабре 1993 года, был издан Указ Президента РФ № 2144 «О федеральных природных ресурсах». Этот акт предусматривал, что к федеральным ресурсам могут относиться земельные участки, водные и иные природные объекты, предоставляемые для нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ. Также к федеральной собственности были отнесены участки государственных природных заповедников, национальных парков, заказников и других особо охраняемых природных территорий федерального значения.
ЛЕСНОЙ КОДЕКС, ГОД 1997
Вскоре окончательно стихли все страсти после распада СССР, и законодатели заново взялись за перо. На сей раз в формат федеральных законов перешли различные подзаконные акты. К примеру, в 1995 году вышли законы «Об особо охраняемых природных территориях», «Об экологической экспертизе» и прочие. Тогда же появился водный кодекс, а в 1997 году увидел свет новый Лесной кодекс.
Главным новшеством стало полное урегулирование вопроса права собственности на леса
Однако данный Кодекс не содержал отдельной статьи, посвященной принципам лесного законодательства. В ст. 2 указывалось, что «лесное законодательство Российской Федерации направлено на обеспечение рационального использования и охраны лесов, исходя из принципов устойчивого управления лесами и сохранения биологического разнообразия лесных экосистем, повышения экологического и ресурсного потенциала лесов, удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах на основе научно обоснованного, многоцелевого лесопользования».
Кроме того, в ст. 50 данного Кодекса предусматривались принципы государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Устойчивое развитие, рациональное, непрерывное, неистощительное использование лесного фонда, а также несовместимость реализации функций государственного управления в области использования лесов с осуществлением рубок главного пользования и переработки полученной при этом древесины – таковы были основные принципы кодекса 1997 года, отдельные статьи которого включали также принципы различного рода деятельности.
Лесной кодекс РФ 1997 года не содержал отдельной статьи о принципах лесного законодательства, предусматривая лишь принципы отдельных лесных институтов, а это несколько не увязывалось с Гражданским кодексом РФ. Отсутствие формулировки основных принципов не обеспечивает равноправия, закрепленного в первой статье ГК РФ, особенно в неимущественных вопросах. Собственно, стало понятно, что нормами гражданского права невозможно урегулировать лесные отношения, обеспечить надлежащим образом охрану и рациональное использование лесов.
ЛЕСНОЙ КОДЕКС, ГОД 2006
Итак, разногласия Гражданского и Лесного кодексов, а также других законодательных актов привели к тому, что законодатели снова взялись за работу. На сей раз первая же статья Лесного кодекса, действующего с 2006 года по сей день, оглашает 11 основных принципов лесного законодательства. Ну а ст. 3 закрепляет приоритет Лесного кодекса в урегулировании лесных отношений (ч. 1 ст. 3 ЛК РФ) и приоритет гражданского законодательства и Земельного кодекса в вопросах отношений имущественных.
Нужно отметить, что ст. 1 ЛК РФ нуждается в совершенствовании, так как некоторые принципы не имеют самостоятельного характера. К примеру, п. 2 носит лишь уточняющий характер, закрепляющий важность средообразующих, водоохранных и иных полезных функций лесов для обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду. То есть уточняет конституционное право, закрепленное в ст. 42 Конституции РФ. Ну а данная деятельность также включается и в принцип п. 6 об охране и защите лесов. Кроме того, воспроизводство, улучшение качества и повышение продуктивности лесов, описанные в п. 5, и использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека (п. 8), являются лишь составными частями принципа охраны и защиты лесов.
Что касается основных принципов лесного законодательства, все еще возникает вопрос об их равнозначности. При выделении основополагающих принципов стоит учитывать свойства и значение лесов. Так, на сегодняшний день важнейшими из 11 указанных принципов являются отмеченные в п. 1, 3 и 6: устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала; использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных при-родных свойств лесов; обеспечение охраны и защиты лесов.
П. 4 выделяет важность многоцелевого использования лесов и удовлетворения потребности общества в лесах и лесных ресурсах. Этот принцип более ярко выражен в ст. 11 ЛК РФ, закрепляющей право граждан свободно находиться в лесах. Однако данное право было обеспечено лишь в 2008 году, когда в силу вступил № 143-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации» и Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации». Согласно Федеральному закону, лица, которым предоставлены в пользование лесные участки, не вправе препятствовать доступу граждан на эти участки, а также сбору и заготовке не-древесных ресурсов, за исключением случаев, предусмотренных п. 8 ст. 11 ЛК РФ.
Что же касается п. 7 ст. 1, то он, скорее, носит исключительно декларационный характер, поскольку в Лесном кодексе РФ полностью отсутствуют нормы, реализующие «участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах».
ЗАВЕРШАЯ МЫСЛЬ
Оглядываясь на всю историю лесных законов и регулирования лесных отношений, описанную в нашем цикле из трех статей, можно проследить, какое управление шло во благо, а какое – во вред. Наверное, разделение лесов на государственные и частные, предпринятое в XIX в., – это лучшее решение. Безусловно, уравнивать потребности человечества в древесине сейчас и два века назад – не самый толковый подход, так что без доработок Лесной Устав 1802 года сейчас вряд ли стал бы полезным.
Второй удачный пример из истории лесного законодательства – организация после Великой Отечественной войны своего министерства, сумевшего за 6 лет отдельного существования поднять лесное хозяйство с колен. Тогда провели очень серьезное лесоустройство и, имея актуальную информацию, назначили проведение лесокультурных работ. Этого хватило, чтобы, даже после упразднения министерства и передачи его полномочий в Минсельхоз, наладить толковое управление лесами и лесными отношениями.
Что же касается сегодняшней ситуации, то, наверное, абсолютное большинство людей, тем или иным образом связанных с современным Лесным кодексом, считают, что он нуждается в доработках. Периодически разговор на эту тему выявляет и идею о создании нового Кодекса. Таким образом появляется вопрос: если в массах есть идеи о создании нового Лесного кодекса, может быть, пришло время задуматься и о создании самостоятельного министерства?
Константин Поршнев
