Новый ЛК РФ: последняя попытка

Развал СССР повлек разрушение многих отраслей экономики, и лесное хозяйство нашей страны не было исключением. Только благодаря своевременно подготовленному и принятому Лесному кодексу 1997 года ситуация в целом была нормализована.

Таким образом, административная реформа для лесного хозяйства заключалась в том, чтобы:

• во-первых, образовать структуры управления лесами – это государственная функция;

• во-вторых, осуществлять контрольные и надзорные функции;

• в-третьих, пойти по пути разгосударствления работ и мероприятий лесного хозяйства путем передачи их частному бизнесу.

Вот именно для реализации этих задач примерно в 2004 году и начали разработку нового Лесного кодекса. И работа над законом проходила в условиях поистине революционных. Потому что уже во время первых встреч экспертов образовалось два лагеря. В первом оказались специалисты лесного сектора, как практики, так и теоретики, которые склонялись к сохранению традиций и обычаев наших лесных отношений. Во втором лагере сгруппировались «революционеры» от Министерства экономического развития, которое тогда возглавлял Герман Греф. Они не имели никакого отношения к лесу, не знали экономической и правовой лесной теории, но зато хорошо владели знаниями и приемами техники изготовления законов в рамках Гражданского кодекса. И была еще одна причина, вызывавшая большие разногласия не только между двумя этими лагерями, но и в российском обществе – вероятность введения частной собственности на леса. Она не была реализована, ушла в историю, но оказала свое воздействие на проект.

Победили «революционеры», которые сделали большую ставку на лесной бизнес  – с надеждой на то, что предприниматели со своими инвестициями пойдут далеко в лес на неосвоенные территории и начнут заготовку древесины и другие виды пользования.

Были и частности, которые сейчас уже забылись, но тогда были «яблоками раздора». Например, были попытки заменить традиционные для отечественного лесного хозяйства определения «охрана лесов от пожаров и лесонарушений» и «защита лесов от вредителей и болезней» просто одним определением – «охрана лесов». Проходили большие дискуссии, состоялись заседания ведущих специалистов всей страны в Санкт-Петербургском лесотехническом университете. И в этом вопросе здравый смысл одержал победу, мы сохранили эти два понятных специалистам определения.

Вместе с тем по туманным причинам были заменены определения «леса первой и второй группы» на «защитные, эксплуатационные и резервные». Ни к чему, кроме путаницы и неразберихи, это не привело. Другой пример – переименование лесхозов в лесничества. Может, теоретически это правильно, поскольку в слове лесхоз присутствовало понятие хозяйствования, которое хотели исключить из Лесного кодекса. Но «революционеры» не понимали, что это же не производственная, а именно хозяйственная функция! И любое бюджетное учреждение имеет хозяйственные функции, их нельзя исключить для нормального хода процессов. Сейчас, спустя много лет, пришли к пониманию, что это была ошибка и лесхозы следует возродить, но ведь их можно было бы просто не разрушать! А тогда было принято совершенно необоснованное решение, которое привело в том числе и к совершенно напрасным бюджетным расходам по изменению табличек, отчетности, переписываниям трудовых книжек. Может, это и мелочь по сравнению с теми проблемами, которые мы вообще имеем, тем не менее это была потеря времени, которое тоже имеет конкретную цену, особенно в лесном хозяйстве.

Важно помнить, что тогда существовало и рассматривалось около 30 проектов Лесного кодекса, в разработке которых принимали участие специалисты лесного хозяйства. Но победу одержали носители совершенно других знаний, под их натиском был принят вариант Лесного кодекса, который приравнял лес к движимому имуществу и принес лесному хозяйству России хронические убытки. Статистика говорит сама за себя: суммарные расходы субъектов РФ и самой федерации на управление лесами, на организацию различных работ и мероприятий практически в два раза превышают доходность от использования этих лесов. Одна из причин такого положения в том, что в принятом «революционерами» Лесном кодексе, по которому мы живем и работаем более 10 лет, нет даже словосочетания «лесное хозяйство». Его нет, его вытравили, вместе с «лесной охраной», которую сейчас в недоразвитом виде вынуждены были вернуть, в скобках прописав в одной из поправок к Лесному кодексу.

БЕЗ СУЕТЫ И РЕЗКИХ ДВИЖЕНИЙ
– Говорят, что ошеломляющее количество принятых поправок тоже многое говорит о качестве действующего лесного закона…

– Нам надо анализировать даже не количество поправок в Лесной кодекс 2006 года, а само их содержание. Мы сейчас четко видим, что вся совокупность поправок так или иначе направлена на возвращение к прошлому, к тем конструкциям, которые давным-давно прижились в лесном хозяйстве России, эффективно работали и могут работать дальше. Возвращение лесной охраны, возвращение бюджетных учреждений с правом ведения производственной деятельности – это все говорит о том, что мы расписались в неэффективности конструкции лесных отношений образца Лесного кодекса 2006 года и пытаемся каким-то образом загладить эту ситуацию. Никто не выдумывает ничего нового, мы просто возвращаемся к прошлому, от которого отказались 10 лет назад.

Игнорируя то, что в лесном хозяйстве производственный цикл длится несколько десятилетий, и делая такие поправки, мы создаем нестабильную атмосферу – прежде всего для лесопользователей, что не позволяет сформировать устойчивую отечественную лесную экономику.

---

ЛЕСА И КОРОВЫ
«Если сравнить наши леса с чем-то иным, например, из области сельского хозяйства, то ситуация видится мне так. Нам по наследству досталось целое стадо хороших дойных коров, но мы на сегодняшний день доим только несколько, а с остальными даже и не знаем, что делать. И рады бы их подоить, но они далеко, их молоко сцеживает кто-то другой, минуя хозяина. А мы только тратим деньги на их охрану и питание, причем расходуем на эти цели в два раза больше, чем стоит то молоко, которое мы получаем».

Владимир Петров

---

Давайте вспомним, что такое экономика? Любая экономика связана с производственным процессом или циклом, только в этом процессе создаются какие-то материальные блага, добавленная стоимость. Наше российское лесное хозяйство имеет за спиной всего лишь три производственных цикла. Мы говорим, что лесному хозяйству России 300 лет, а поскольку наш производственный цикл длится около 100 лет, то мы имели дело только с тремя полноценными производственными процессами. Для того чтобы настроить лесную экономику с учетом плана развития страны, нужно стабильно поработать хотя бы несколько десятилетий в рамках одного закона. И для этого нам в дальнейшем нельзя повторять прежние ошибки и пытаться сделать какой-то самый-самый хороший Лесной кодекс – он все равно будет плохим.

Владимир Петров,
доктор экономических наук, профессор

ИДЕАЛЬНЫЙ КОДЕКС
– Неужели невозможно придумать действительно хороший Лесной кодекс, устраивающий всех?

– В российском лесном хозяйстве с точки зрения лесного права и лесного законодательства не может быть какой-то идеальной золотой середины. Для российского лесного хозяйства может быть только конструкция либо очень сильно централизованная, жесткая  – это первый вариант, когда все полномочия сосредотачиваются на федеральном уровне, поскольку собственником лесов остается Российская Федерация. Либо второй вариант  – децентрализация не на бумаге, как сейчас, а на деле. Иначе говоря, мы делаем небольшой рамочный федеральный закон, дающий основополагающие принципы лесного законодательства России, а затем каждый субъект РФ, с учетом своих экономических, социальных и климатических особенностей, принимает свое полноценное лесное законодательство. Только выбрав один из этих двух крайних путей, можно ожидать положительных результатов в отечественном лесном хозяйстве. Еще раз – золотой середины для нас нет и не было никогда. Мы слишком большие, речь идет не о 85 лесных субъектах, речь идет, по сути, о 85 странах, каждая из которых, в свою очередь, нуждается в разделении и детализа-ции с точки зрения особенностей этих своих частей. Вот Республика Коми – это примерно Финляндия по площади, или Якутия, где площадь одного только Жиганского лесничества более 50 млн га, там юг совершенно иной, чем север, там в лесах много различий  – даже в рамках одного региона или лесничества. Разве можно сравнивать их с Орловской или Астраханской областями и делать один закон для всех? Наши леса очень разные, так что лично я считаю, что все реальные полномочия по управлению следует передавать субъектам. Невозможно эффективно управлять ими из московских кабинетов.

Если говорить про ныне действующий Лесной кодекс  – он ведь просто замечательный с теоретической точки зрения, особенно в рамках административной реформы! Но мы оказались не готовы по нему работать, наши реальные отношения, которые мы развивали до него, оказались зажаты этим кодексом. В принципе, мы смогли бы к нему притерпеться, если бы его не трогать лет 20, но за это время лесное хозяйство России ждут такие потери, на которые нам идти нельзя. Поэтому принято правильное решение – создать абсолютно новый Лесной кодекс. Начать с чистого листа, учитывая все ошибки прошедшего периода.

Если же мы продолжим идти по пути латания и исправления того, что есть сейчас, мы никуда не придем.

К сожалению, сейчас наше лесное законодательство, которое по определению должно быть драйвером лесной экономики и организации лесных отношений, зашло в такое болото, что нам и вперед нельзя, и назад пятиться невозможно. Надо кардинально менять законодательство, надо менять практически все. Я не представляю, какие изменения нужны, чтобы всем стало лучше. И никто не видит – если бы какие-то идеи были, то они за эти 10 лет уже проявились бы.

Писать Лесной кодекс с чистого листа – это очень плохо, но не лесники виноваты в том, что мы оказались в таком тупике!

ПРОБЛЕМА НЕ В НАЧАЛЬНИКЕ
– В последнее время, судя по накалу страстей, государство в лице некоторых своих руководителей буквально «назначило» виноватым во всех лесных бедах руководителя Рослесхоза. Что вы думаете о роли личности в этой истории?

– Да не виноват Иван Валентик ни в чем, он делает то, что может. Ничего не изменится, если его поменять на другого руководителя, потому что любой чиновник работает в рамках юридической регламентации, которую до него создали в рамках Лесного кодекса. Не надо никого менять, нужен другой кодекс и возможность спокойно поработать по нему хотя бы лет 30. Специалисты знают, как должно быть, а должно быть так, чтобы лесники не получали деньги из Минфина, а зарабатывали сами, как это и было в прежние периоды. Сейчас же мы постоянно просим дотации, как попрошайки, у нас остаточное финансирование, и поэтому мы просто не можем тратить на лес столько, сколько должны для нормального развития.

Поэтому лесное сообщество должно объединиться и сказать государству как собственнику российского леса: мы, лесники, сами сделаем проект нового закона, постараемся даже согласовать его с административной реформой, раз она всеобъемлюща. Но вот только не надо нам мешать, как это случилось в прошлый раз! Ведь тогда предлагались иные, более приемлемые проекты, однако победила вертикаль власти.

ЛОГИКА УСПЕХА
Нам сейчас нужно сделать всего пять шагов, но делать их последовательно, ничего не пропуская.

Первое – надо признать, что леса России – это не единое однообразное лесное хозяйство, это абсолютно разные территории, со своими специфическими особенностями.

Второе – сформировать внятную лесную политику, которой на сегодняшний день нет. Она должна учитывать интересы государства, населения и бизнеса, не делая исключений для какой-то одной из этих сторон.

Третье – разработать реальную стратегию развития, которая оцифрует в стоимостных натуральных показателях те идеи, которые выдвинуты лесной политикой.

Четвертое – разработать и принять Лесной кодекс как единые правила поведения для всех участников, чтобы достичь намеченных стоимостных показателей.

И, наконец, пятое – принять систему управления лесами.

Важно не нарушать эту логику, иначе мы вновь придем к дисбалансу экономических, лесных и социальных отношений, к недовольству населения и незаконной заготовке древесины, то есть к тому, что происходит в России сейчас.

ВОТ ПРИЕДЕТ БАРИН!
– Вы говорили о том, что действующий Лесной кодекс писался в том числе и под возможное введение частной собственности на леса, как это есть в других странах. Стоит ли соглашаться с теми, кто утверждает, что порядок возможен только в тех лесах, у которых есть хозяин? Может, продать все леса, пусть собственники их и содержат?

– Первый аргумент против: полноценное лесное хозяйство, понимаемое как посев-по-садка, защита и заготовка древесины, во всем мире не приносит особой прибыли, процент рентабельности по сравнению с другими видами деятельности невысок. В Европе, к примеру, это не выше 5 %. Второй – мнение населения, особенно молодого. Я более 20 лет провожу опрос по введению частной собственности на леса среди молодежи (средний возраст – 22 года), им надо ответить на один вопрос: «за» или «против». И с каждым годом количество противников только растет, по результатам опроса в 2018 году «за» только 20 %, остальные 80 % – категорически «против». Возможно, стоит рассмотреть вопрос о продаже в частную собственность тех участков, которые сейчас посажены арендаторами, тем более что они уже вложили в этот лес свои средства, будущие леса растут за их счет.

---

ЗАВЕТЫ ИЛЬИЧА
«Лесных специалистов нельзя заменить другими без ущерба для леса и тем самым – для всего народа: лесное хозяйство требует специальных технических знаний» – вот что писал в 1918 г. руководитель нового государства В. И. Ленин, который во многих других отраслях экономики в принципе был против использования специалистов царской России. Может быть, сегодня, сто лет спустя, руководству России при организации работы над Лесным кодексом тоже стоит руководствоваться тем же ленинским принципом?

---

Но суть-то не в форме собственности, а в том, как государство – орган, имеющий верховенство власти, – будет делить ренту от использования лесов путем установления налогов, сборов и иных платежей. Можно ввести частную собственность и одновременно придумать такие налоги, когда ни один здравомыслящий инвестор и близко не подойдет к лесу, даже отдыхать поедет в финские леса.

Так что сейчас всем нам надо думать не о форме собственности, а о лесной экономике, о тех преференциях, выгоде или убытках, которые получит государство. Поэтому на ближайшие 10–20 лет я лично бы воздержался даже от обсуждения темы частной собственности на леса.

– Но ведь в России когда-то были частные леса?

– Да, были, но тогда были и традиции, а главное  – уважение к частной собственности. На Западе они сохранились; если посмотреть на европейские страны, то там количество сделок с изменением формы собственности в ту или иную сторону невелико. Государство покупает у частников и частники покупают у государства. В Германии, например, лесхоз любой федеральной земли вправе не только заниматься производственной деятельностью, но и осуществлять сделки с лесом как с объектом недвижимости. Он имеет право покупать и продавать лесные участки  – если цены делают эти сделки целесообразными. Мы же сейчас должны двигаться к экономике производства, уйти от экономики продаж. Мы должны как можно быстрее перестать продавать, а начать производить, во всех отраслях. В лесном хозяйстве – прежде всего. И в этом должен помочь новый Лесной кодекс.

Беседовал
Евгений Карпов