Новый ЛК РФ: последняя попытка

03.07.2019

Развал СССР повлек разрушение многих отраслей экономики, и лесное хозяйство нашей страны не было исключением. Только благодаря своевременно подготовленному и принятому Лесному кодексу 1997 года ситуация в целом была нормализована.

Однако начавшемуся бурному развитию ЛПК РФ в 2006 году был нанесен неожиданный и очень сильный удар в виде нового кодекса. Потребовалось более 10 лет, чтобы до властей предержащих дошло, что совершена глобальная ошибка, и вот в начале 2019 года было принято принципиальное решение о подготовке нового лесного закона. О том, каким он должен быть и на каких ошибках надо учиться его создателям, рассказывает профессор Владимир Петров.

ХОТЕЛИ КАК ЛУЧШЕ…
– Вам пришлось участвовать в работе над проектами двух лесных кодексов, расскажите, как строилась эта работа и с чем было связано принятие последнего, самого спорного Лесного кодекса 2006 года?

– Действительно, в качестве эксперта я принимал участие в подготовке этих законов. Оглядываясь назад, могу твердо заявить, что Лесной кодекс 1997 года за всю современную историю развития лесных отношений в России был самым эффективным. Главное, что в нем были сбалансированы интересы как органов государственной власти, государства в целом, так и населения и лесопользователей. Особо подчеркну, что тот закон давал возможности для локального уровня управления лесным хозяйством, для лесничеств, или, как их называли тогда, для лесхозов. С точки зрения экономики это было золотое время для лесного хозяйства. И мы могли бы работать по тому кодексу многие десятилетия, если бы не широкомасштабная административная реформа, которая была начата в стране и коснулась без исключения всех министерств и ведомств.

Напомню, что суть этой административной реформы, которую еще называли строительством вертикали власти, заключалась в том, чтобы поделить все министерства и ведомства как минимум на три части: правоустанавливающие, правоприменительные и те, которые оказывают госуслуги. Соответственно, на локальном уровне все бывшие государственные учреждения, которые занимались производственной деятельностью, должны были быть отделены.

Не нужно было разрушать лесхозы, которые сейчас пытаются
возродить

Таким образом, административная реформа для лесного хозяйства заключалась в том, чтобы:

  • во-первых, образовать структуры управления лесами – это государственная функция;

  • во-вторых, осуществлять контрольные и надзорные функции;

  • в-третьих, пойти по пути разгосударствления работ и мероприятий лесного хозяйства путем передачи их частному бизнесу.

Вот именно для реализации этих задач примерно в 2004 году и начали разработку нового Лесного кодекса. И работа над законом проходила в условиях поистине революционных. Потому что уже во время первых встреч экспертов образовалось два лагеря. В первом оказались специалисты лесного сектора, как практики, так и теоретики, которые склонялись к сохранению традиций и обычаев наших лесных отношений. Во втором лагере сгруппировались «революционеры» от Министерства экономического развития, которое тогда возглавлял Герман Греф. Они не имели никакого отношения к лесу, не знали экономической и правовой лесной теории, но зато хорошо владели знаниями и приемами техники изготовления законов в рамках Гражданского кодекса. И была еще одна причина, вызывавшая большие разногласия не только между двумя этими лагерями, но и в российском обществе – вероятность введения частной собственности на леса. Она не была реализована, ушла в историю, но оказала свое воздействие на проект.

Победили «революционеры», которые сделали большую ставку на лесной бизнес  – с надеждой на то, что предприниматели со своими инвестициями пойдут далеко в лес на неосвоенные территории и начнут заготовку древесины и другие виды пользования.

Были и частности, которые сейчас уже забылись, но тогда были «яблоками раздора». Например, были попытки заменить традиционные для отечественного лесного хозяйства определения «охрана лесов от пожаров и лесонарушений» и «защита лесов от вредителей и болезней» просто одним определением – «охрана лесов». Проходили большие дискуссии, состоялись заседания ведущих специалистов всей страны в Санкт-Петербургском лесотехническом университете. И в этом вопросе здравый смысл одержал победу, мы сохранили эти два понятных специалистам определения.

Вместе с тем по туманным причинам были заменены определения «леса первой и второй группы» на «защитные, эксплуатационные и резервные». Ни к чему, кроме путаницы и неразберихи, это не привело. Другой пример – переименование лесхозов в лесничества. Может, теоретически это правильно, поскольку в слове лесхоз присутствовало понятие хозяйствования, которое хотели исключить из Лесного кодекса. Но «революционеры» не понимали, что это же не производственная, а именно хозяйственная функция! И любое бюджетное учреждение имеет хозяйственные функции, их нельзя исключить для нормального хода процессов. Сейчас, спустя много лет, пришли к пониманию, что это была ошибка и лесхозы следует возродить, но ведь их можно было бы просто не разрушать! А тогда было принято совершенно необоснованное решение, которое привело в том числе и к совершенно напрасным бюджетным расходам по изменению табличек, отчетности, переписываниям трудовых книжек. Может, это и мелочь по сравнению с теми проблемами, которые мы вообще имеем, тем не менее это была потеря времени, которое тоже имеет конкретную цену, особенно в лесном хозяйстве.

Важно помнить, что тогда существовало и рассматривалось около 30 проектов Лесного кодекса, в разработке которых принимали участие специалисты лесного хозяйства. Но победу одержали носители совершенно других знаний, под их натиском был принят вариант Лесного кодекса, который приравнял лес к движимому имуществу и принес лесному хозяйству России хронические убытки. Статистика говорит сама за себя: суммарные расходы субъектов РФ и самой федерации на управление лесами, на организацию различных работ и мероприятий практически в два раза превышают доходность от использования этих лесов. Одна из причин такого положения в том, что в принятом «революционерами» Лесном кодексе, по которому мы живем и работаем более 10 лет, нет даже словосочетания «лесное хозяйство». Его нет, его вытравили, вместе с «лесной охраной», которую сейчас в недоразвитом виде вынуждены были вернуть, в скобках прописав в одной из поправок к Лесному кодексу.

БЕЗ СУЕТЫ И РЕЗКИХ ДВИЖЕНИЙ
– Говорят, что ошеломляющее количество принятых поправок тоже многое говорит о качестве действующего лесного закона…

– Нам надо анализировать даже не количество поправок в Лесной кодекс 2006 года, а само их содержание. Мы сейчас четко видим, что вся совокупность поправок так или иначе направлена на возвращение к прошлому, к тем конструкциям, которые давным-давно прижились в лесном хозяйстве России, эффективно работали и могут работать дальше. Возвращение лесной охраны, возвращение бюджетных учреждений с правом ведения производственной деятельности – это все говорит о том, что мы расписались в неэффективности конструкции лесных отношений образца Лесного кодекса 2006 года и пытаемся каким-то образом загладить эту ситуацию. Никто не выдумывает ничего нового, мы просто возвращаемся к прошлому, от которого отказались 10 лет назад.

Игнорируя то, что в лесном хозяйстве производственный цикл длится несколько десятилетий, и делая такие поправки, мы создаем нестабильную атмосферу – прежде всего для лесопользователей, что не позволяет сформировать устойчивую отечественную лесную экономику.


ЛЕСА И КОРОВЫ
«Если сравнить наши леса с чем-то иным, например, из области сельского хозяйства, то ситуация видится мне так. Нам по наследству досталось целое стадо хороших дойных коров, но мы на сегодняшний день доим только несколько, а с остальными даже и не знаем, что делать. И рады бы их подоить, но они далеко, их молоко сцеживает кто-то другой, минуя хозяина. А мы только тратим деньги на их охрану и питание, причем расходуем на эти цели в два раза больше, чем стоит то молоко, которое мы получаем».

Владимир Петров


Давайте вспомним, что такое экономика? Любая экономика связана с производственным процессом или циклом, только в этом процессе создаются какие-то материальные блага, добавленная стоимость. Наше российское лесное хозяйство имеет за спиной всего лишь три производственных цикла. Мы говорим, что лесному хозяйству России 300 лет, а поскольку наш производственный цикл длится около 100 лет, то мы имели дело только с тремя полноценными производственными процессами. Для того чтобы настроить лесную экономику с учетом плана развития страны, нужно стабильно поработать хотя бы несколько десятилетий в рамках одного закона. И для этого нам в дальнейшем нельзя повторять прежние ошибки и пытаться сделать какой-то самый-самый хороший Лесной кодекс – он все равно будет плохим.

Владимир Петров.jpg





Владимир Петров,
доктор экономических наук, профессор


ИДЕАЛЬНЫЙ КОДЕКС
– Неужели невозможно придумать действительно хороший Лесной кодекс, устраивающий всех?

– В российском лесном хозяйстве с точки зрения лесного права и лесного законодательства не может быть какой-то идеальной золотой середины. Для российского лесного хозяйства может быть только конструкция либо очень сильно централизованная, жесткая  – это первый вариант, когда все полномочия сосредотачиваются на федеральном уровне, поскольку собственником лесов остается Российская Федерация. Либо второй вариант  – децентрализация не на бумаге, как сейчас, а на деле. Иначе говоря, мы делаем небольшой рамочный федеральный закон, дающий основополагающие принципы лесного законодательства России, а затем каждый субъект РФ, с учетом своих экономических, социальных и климатических особенностей, принимает свое полноценное лесное законодательство. Только выбрав один из этих двух крайних путей, можно ожидать положительных результатов в отечественном лесном хозяйстве. Еще раз – золотой середины для нас нет и не было никогда. Мы слишком большие, речь идет не о 85 лесных субъектах, речь идет, по сути, о 85 странах, каждая из которых, в свою очередь, нуждается в разделении и детализа-ции с точки зрения особенностей этих своих частей. Вот Республика Коми – это примерно Финляндия по площади, или Якутия, где площадь одного только Жиганского лесничества более 50 млн га, там юг совершенно иной, чем север, там в лесах много различий  – даже в рамках одного региона или лесничества. Разве можно сравнивать их с Орловской или Астраханской областями и делать один закон для всех? Наши леса очень разные, так что лично я считаю, что все реальные полномочия по управлению следует передавать субъектам. Невозможно эффективно управлять ими из московских кабинетов.

Если говорить про ныне действующий Лесной кодекс  – он ведь просто замечательный с теоретической точки зрения, особенно в рамках административной реформы! Но мы оказались не готовы по нему работать, наши реальные отношения, которые мы развивали до него, оказались зажаты этим кодексом. В принципе, мы смогли бы к нему притерпеться, если бы его не трогать лет 20, но за это время лесное хозяйство России ждут такие потери, на которые нам идти нельзя. Поэтому принято правильное решение – создать абсолютно новый Лесной кодекс. Начать с чистого листа, учитывая все ошибки прошедшего периода.

Если же мы продолжим идти по пути латания и исправления того, что есть сейчас, мы никуда не придем.

К сожалению, сейчас наше лесное законодательство, которое по определению должно быть драйвером лесной экономики и организации лесных отношений, зашло в такое болото, что нам и вперед нельзя, и назад пятиться невозможно. Надо кардинально менять законодательство, надо менять практически все. Я не представляю, какие изменения нужны, чтобы всем стало лучше. И никто не видит – если бы какие-то идеи были, то они за эти 10 лет уже проявились бы.

Писать Лесной кодекс с чистого листа – это очень плохо, но не лесники виноваты в том, что мы оказались в таком тупике!

ПРОБЛЕМА НЕ В НАЧАЛЬНИКЕ
– В последнее время, судя по накалу страстей, государство в лице некоторых своих руководителей буквально «назначило» виноватым во всех лесных бедах руководителя Рослесхоза. Что вы думаете о роли личности в этой истории?

– Да не виноват Иван Валентик ни в чем, он делает то, что может. Ничего не изменится, если его поменять на другого руководителя, потому что любой чиновник работает в рамках юридической регламентации, которую до него создали в рамках Лесного кодекса. Не надо никого менять, нужен другой кодекс и возможность спокойно поработать по нему хотя бы лет 30. Специалисты знают, как должно быть, а должно быть так, чтобы лесники не получали деньги из Минфина, а зарабатывали сами, как это и было в прежние периоды. Сейчас же мы постоянно просим дотации, как попрошайки, у нас остаточное финансирование, и поэтому мы просто не можем тратить на лес столько, сколько должны для нормального развития.

Поэтому лесное сообщество должно объединиться и сказать государству как собственнику российского леса: мы, лесники, сами сделаем проект нового закона, постараемся даже согласовать его с административной реформой, раз она всеобъемлюща. Но вот только не надо нам мешать, как это случилось в прошлый раз! Ведь тогда предлагались иные, более приемлемые проекты, однако победила вертикаль власти.

ЛОГИКА УСПЕХА
Нам сейчас нужно сделать всего пять шагов, но делать их последовательно, ничего не пропуская.

Первое – надо признать, что леса России – это не единое однообразное лесное хозяйство, это абсолютно разные территории, со своими специфическими особенностями.

Второе – сформировать внятную лесную политику, которой на сегодняшний день нет. Она должна учитывать интересы государства, населения и бизнеса, не делая исключений для какой-то одной из этих сторон.

Третье – разработать реальную стратегию развития, которая оцифрует в стоимостных натуральных показателях те идеи, которые выдвинуты лесной политикой.

Четвертое – разработать и принять Лесной кодекс как единые правила поведения для всех участников, чтобы достичь намеченных стоимостных показателей.

И, наконец, пятое – принять систему управления лесами.

Важно не нарушать эту логику, иначе мы вновь придем к дисбалансу экономических, лесных и социальных отношений, к недовольству населения и незаконной заготовке древесины, то есть к тому, что происходит в России сейчас.

ВОТ ПРИЕДЕТ БАРИН!
– Вы говорили о том, что действующий Лесной кодекс писался в том числе и под возможное введение частной собственности на леса, как это есть в других странах. Стоит ли соглашаться с теми, кто утверждает, что порядок возможен только в тех лесах, у которых есть хозяин? Может, продать все леса, пусть собственники их и содержат?

– Первый аргумент против: полноценное лесное хозяйство, понимаемое как посев-по-садка, защита и заготовка древесины, во всем мире не приносит особой прибыли, процент рентабельности по сравнению с другими видами деятельности невысок. В Европе, к примеру, это не выше 5 %. Второй – мнение населения, особенно молодого. Я более 20 лет провожу опрос по введению частной собственности на леса среди молодежи (средний возраст – 22 года), им надо ответить на один вопрос: «за» или «против». И с каждым годом количество противников только растет, по результатам опроса в 2018 году «за» только 20 %, остальные 80 % – категорически «против». Возможно, стоит рассмотреть вопрос о продаже в частную собственность тех участков, которые сейчас посажены арендаторами, тем более что они уже вложили в этот лес свои средства, будущие леса растут за их счет.


ЗАВЕТЫ ИЛЬИЧА
«Лесных специалистов нельзя заменить другими без ущерба для леса и тем самым – для всего народа: лесное хозяйство требует специальных технических знаний» – вот что писал в 1918 г. руководитель нового государства В. И. Ленин, который во многих других отраслях экономики в принципе был против использования специалистов царской России. Может быть, сегодня, сто лет спустя, руководству России при организации работы над Лесным кодексом тоже стоит руководствоваться тем же ленинским принципом?

Но суть-то не в форме собственности, а в том, как государство – орган, имеющий верховенство власти, – будет делить ренту от использования лесов путем установления налогов, сборов и иных платежей. Можно ввести частную собственность и одновременно придумать такие налоги, когда ни один здравомыслящий инвестор и близко не подойдет к лесу, даже отдыхать поедет в финские леса.

Так что сейчас всем нам надо думать не о форме собственности, а о лесной экономике, о тех преференциях, выгоде или убытках, которые получит государство. Поэтому на ближайшие 10–20 лет я лично бы воздержался даже от обсуждения темы частной собственности на леса.

Вводить общие правила для всех лесов России – повторять опыт Хрущева, заставлявшего сажать кукурузу за полярным кругом

– Но ведь в России когда-то были частные леса?

– Да, были, но тогда были и традиции, а главное  – уважение к частной собственности. На Западе они сохранились; если посмотреть на европейские страны, то там количество сделок с изменением формы собственности в ту или иную сторону невелико. Государство покупает у частников и частники покупают у государства. В Германии, например, лесхоз любой федеральной земли вправе не только заниматься производственной деятельностью, но и осуществлять сделки с лесом как с объектом недвижимости. Он имеет право покупать и продавать лесные участки  – если цены делают эти сделки целесообразными. Мы же сейчас должны двигаться к экономике производства, уйти от экономики продаж. Мы должны как можно быстрее перестать продавать, а начать производить, во всех отраслях. В лесном хозяйстве – прежде всего. И в этом должен помочь новый Лесной кодекс.

Беседовал
Евгений Карпов

Актуальные темы свежего номера
История лесозаготовок
События
Инфраструктура