ЛЕСНОЙ КОДЕКС: спасибо и прощай!

16.11.2018

Главный документ ЛПК России действует в нашей стране более 10 лет, а споры вокруг него не затихают – многие специалисты лесного хозяйства убеждены, что его принятие было катастрофой, сопоставимой с развалом СССР. Свою точку зрения на сегодняшнюю ситуацию в правовом поле лесного хозяйства и на те шаги, которые надо делать, чтобы спасти ЛПК России, излагает профессор, доктор экономических наук Владимир Николаевич Петров.

ОТ ПЕРЕМЕНЫ МЕСТ СЛАГАЕМЫХ…
– Как бы ни иронизировали скептики по поводу «нового» Правительства РФ, свежие персоны там все-таки есть. В первую очередь – новый руководитель Министерства природных ресурсов и экологии Дмитрий Николаевич Кобылкин. Начнет ли он кадровые «чистки» – вопрос. Тем не менее, как могут повлиять изменения в руководстве министерства на ситуацию в наших лесах?

– Никакие перестановки персон ни на каком уровне – от федерального до регионального – не имеют значения. Я с полной уверенностью и пониманием сегодняшних реалий могу сказать, что ничего не изменится от конкретных людей, которые занимают эти посты, будь это люди с лесным образованием или пришедшие из другой сферы. Реальность такова, что перестановка кадров ничего не решает.

А почему?

– Во-первых, сегодня лесное хозяйство функционирует в рамках продолжающейся административной реформы и одним из принципов государственного управления лесами является принцип юридической регламентации. В нашей стране сейчас лесное хозяйство настолько зарегламентировано, что от конкретного человека – будь он даже большим начальником – мало что зависит. Практически все действующие нормы лесного законодательства носят императивный характер, категорически не допускают возможности выбора или принятия самостоятельных решений. Диспозитивных норм очень мало, и я затрудняюсь сказать, насколько они вообще влияют на развитие лесного хозяйства.

Вторая причина кроется опять-таки не в экономике, а в законодательстве, которое очень жестко сковало все лесные отношения. Вот это цементирование лесным правом, когда воздействие происходит от законов на экономику, привело к такой модели, которая при нынешних условиях очень долго будет оставаться малоэффективной. И я объясню почему: потому что показателем является сравнение доходов, получаемых от лесопользования государством, с теми расходами, которые превышают затраты на управление лесами. Сейчас обсуждают пенсионную реформу, пытаются найти дополнительные источники для бюджета, даже за счет непопулярных мер. А то, что может принести пользу нашему лесному хозяйству, искать не надо, это очевидно и лежит на поверхности. Это переделка лесных отношений: государство должно научиться эффективно управлять ресурсами, прежде всего – экономически. Чтобы затраты на управление хотя бы сравнялись с теми доходами, которые мы получаем от использования лесов. Вот две основные причины того, что в ближайшее время, при прочих равных условиях, от назначения новых руководителей не стоит ждать изменений в нашем лесном хозяйстве в какую-либо сторону.


Владимир Петров.jpg




Владимир Петров,
доктор экономических наук, профессор


Совсем недавно я вернулся из Германии, где в очередной раз знакомился с организацией и экономикой лесного хозяйства.

За развитием лесного хозяйства этой страны я наблюдаю уже более двадцати лет. Меня часто спрашивают, в чем разница между лесным хозяйством наших стран. Я бы образно ответил так: для немцев лес – это природная сберегательная касса, а лесники – это лесные банковские работники, работающие самостоятельно, ради получения дивидендов. Для русских лес – это государственный склад деревьев, для заготовки которых нужно разрешение от начальника…


Была слабая надежда на ПИПы, которые казались прорывной идеей для освоения новых лесных территорий, развития там инфраструктуры. Но эта идея захлебнулась, поскольку бизнес не пошел осваивать новые леса, а остался при своих интересах, на тех территориях, которые были им арендованы, либо брал те участки, которые расположены вблизи существующих лесных дорог и другой лесной инфраструктуры. Поэтому государству ничего не оставалось, кроме как сильно увеличить порог входа в этот бизнес. Не для того чтобы получить больше денег, а для защиты от недобросовестных лесопользователей, которые под декларацией ПИП пытались просто получить лесной ресурс на сверхвыгодных условиях.

Словом, ситуация такова, что существенных изменений в лесных отношениях нам ждать не приходится. При нынешнем развитии законодательства, если Лесной кодекс останется в прежнем виде, несколько лет мы продолжим работать абсолютно в тех же условиях.

ДЬЯВОЛ КРОЕТСЯ В ДЕТАЛЯХ
К вопросу о регламентации, которая подразумевает детализацию, доходящую порой до идиотизма. Вот приняли долгожданный «закон о валежнике», а теперь депутаты собираются уточнять: а что же это такое – валежник?

– Да, вот это тот самый случай, когда мы ушли от очень простой, приемлемой для государства, бизнеса и населения разрешительной схемы к заявительной. Мы убрали работающий не одну сотню лет порубочный билет и перешли на модную, но, как показала практика, неэффективную заявительную систему в виде лесной декларации. Если мы вспомним те времена, когда у нас были порубочные билеты и лесные билеты на отпуск мелкого леса типа валежника, таких проблем вообще не было.

Изменения имеют далеко идущие,
но тщательно скрытые от общества цели

Это означает, что ЕГАИС пытается выявить лесонарушения не там, где они происходят, не в этом месте. Образно говоря, если сравнить – происходит кража с какого-то склада, надо усиливать его охрану, но мы ищем воров на дорогах, когда они уже перемещают краденое, – создавая неимоверную головную боль честным гражданам. Это совершенно неправильный подход, надо концентрировать контроль в лесу, для этого должна быть лесная охрана. Я понимаю, что это трудно реализовать, поскольку государство говорит, что у него нет денег на дальнейшее содержание и охрану своего имущества. Поэтому чиновники пошли по пути перекладывания бремени затрат и проблем на лесопользователей, причем на честных лесопользователей, которые рубят на законных основаниях. Они в большей степени пострадали от введения ЕГАИС, а вот «черным» лесорубам абсолютно все равно, есть эта система или ее нет.

Мало того, что ЕГАИС обходится дорого, но это еще один шаг в сторону от доверительного отношения к лесопользователям; мы еще меньше доверяем им – вот что главное. Я за то, чтобы наказания были, но при этом должно быть и доверие. Если нет доверия, то излишняя регламентация уничтожает самое основное в работе лесного хозяйства – инициативу. На местах сейчас все ждут очередной инструкции, как действовать в той или иной ситуации. Причем опытные лесники и лесопользователи сами знают, что надо было бы делать, но они боятся этого. Безопаснее дождаться разъяснений, получить правила и действовать по ним, а если в них есть очередной пробел, неясность – лучше вообще ничего не делать.

Есть конкретные примеры?

– Примером может служить совершенно неправильная, крайне зарегламентированная схема процедуры подготовки к проведению санитарно-оздоровительных мероприятий (СОМ). Речь идет о сфере лесных отношений в области защиты лесов от вредителей и болезней. Это тема номер один, страдают многие руководители, которые пытаются каким-то образом сократить путь прохождения всей этой документации, начиная с получения информации о появлении признаков вредителей или болезней до принятия решения о рубке. На сегодняшний день мы опять-таки проигрываем жуку-типографу по времени как минимум в два раза. Жуки за 2–3 недели уничтожают дерево, а процедура прохождения документов о назначении СОМ длится от 70 до 80 дней. И пока мы принимаем решение, что надо рубить в этом месте, жук дает одно, а при благоприятных условиях и два поколения и успешно уходит еще на 7–10 км. А если по ветру, то он улетает на все 20–50 км, и там появляется еще один очаг заражения, с которым надо бороться – опять-таки, в течение 70–80 дней. Таким образом, имитация открытости всех документов для общественности дает на практике абсолютно отрицательный эффект. Хорошо, что активность населения растет, но ведь на самом деле только специалист может принять аргументированное решение, рубить или не рубить, проводить сплошную или выборочную рубку. Игра в открытость в ситуации с жуком приводит к тому, что мы растягиваем по времени мероприятия, которые надо проводить срочно. Почему хирург не выносит на обсуждение вопрос, резать или не резать? Потому что промедление может привести к летальному исходу. А лес – тоже живой организм, разобраться в сложных процессах его лечения способен только специалист, а не активная общественность. Но сложилась ситуация, что в лесные дела сегодня вмешиваются все кому не лень.

– Мне кажется, что изменения в части лесовосстановления тоже относится к «заигрыванию» с активной общественностью. Если не ошибаюсь, вроде и так все работало?

– Действительно, те изменения, которые прошли в Лесном кодексе в части лесовосстановления, могут произвести положительное впечатление только на людей, которые не знакомы с профессиональной деятельностью специалистов лесного хозяйства, а получают упрощенную информацию из СМИ. Испокон веков в России проводилось лесовосстановление, не было ни одного периода, за исключением 1920-х годов, когда мы переходили от одной общественно-экономической формации к другой, да еще Великой Отечественной войны, когда сил просто не хватало. Но что касается последних 70–80 лет, то здесь в лесном хозяйстве при соотношении вырубок к высадкам баланс был всегда положительный.

Сейчас эта новая норма имеет двойственное значение. С одной стороны, мы внесли в статью номер один «Принципы лесного законодательства» тезис о том, что не должна падать лесистость в стране. Само по себе это неплохо, хотя не по всем субъектам – стоит ли увеличивать лесистость там, где показатели и так высокие? Но в этих нововведениях скрыта возможность перевода земель лесного фонда в иные категории – и при этом вполне законно, просто нужно проводить компенсационное лесовосстановление.

ЕГАИС пытается выявить лесонарушения не там, где они происходят.jpgДля тех, кто имеет такие планы, эти изменения становятся «открытой дверью», через которую можно «просочиться» со своими интересами, связанными с переводом земель из лесного фонда для каких-то целей. Речь идет о попытке узаконить уже существующие сейчас свалки, капитальные объекты или создать новые. Если на примете есть лакомый участок леса, который находится вблизи дорог, рек, озер, то можно провести компенсационное лесовосстановление и перевести этот лесной участок в земли иной категории на законном основании. Разумеется, это можно было сделать и до этих изменений, но теперь-то все становится более обоснованно, на законном основании. То есть законодатель ясно говорит: мы не против того, чтобы перевести любой лесной участок, но для этого вы должны провести лесоразведение на тех участках, где не было леса, чтобы компенсировать потери.


Поэтому мое личное мнение, что эти изменения имеют далеко идущие, но тщательно скрытые от общества цели. Возможно, я ошибаюсь, но я редко ошибаюсь. Надеюсь, что имелся в виду прежде всего перевод лесных участков под линейные объекты, поскольку ранее компании, занимающиеся прокладкой газо- и нефтепроводов, не обязаны были заниматься озеленением. Но закон пишется не под линейные объекты, а под все возможные ситуации. В итоге он способствует реализации корыстных планов тех, кто желает взять лесной участок под свои цели и, возможно, в собственность.

ПОПРОБУЙ, ОЦЕНИ!
– Как Вы относитесь к повышению ставок? Есть ли статистика в пользу или против этого решения Правительства РФ?

– Мое мнение – повышение на 44 %, которое произошло, экономически объяснимо, потому что повышений как таковых, кроме как на величину инфляции, у нас в последние годы не было. Но данное повышение по-разному ударило затратной нагрузкой по лесопользователям. Есть регионы, где данное повышение оказалось незаметным, это относится к многолесным территориям, где ставка арендной платы составляет незначительную величину – порядка 10–51 руб. за кубометр. Но поскольку данное постановление распространяется на всю страну, то прежде всего пострадают те, кто продвинулся в лесных отношениях и уже имеет высокие ставки. Это прежде всего лесозаготовители, которые работают на территориях, граничащих с рынками сбыта, в частности Ленинградская область. Здесь лесозаготовители получили дополнительную нагрузку.

Сейчас кафедра лесной политики, экономики и управления СПбГЛТУ готовит экономическую часть для Лесного плана Ленинградской области. Проанализировав через анкетный опрос лесопользователей состояние затратной части и прибыльности лесного бизнеса тех, кто занимается заготовкой леса, мы будем отстаивать такую позицию: при планировании повышения ставок лесных податей на ближайшие 10 лет, начиная с будущего года, нужно закладывать показатели не превышающие величину инфляции, которую прогнозируют Министерство экономического развития и другие официальные источники. Они указывают нам, каков инфляционный прогноз, – вот на эту величину мы и будем увеличивать ставку лесных податей. Но не более.

Если говорить о самом подходе к установлению размера лесных податей, то он также нуждается в изменении. Сейчас он не устраивает никого – ни государство, ни лесопользователей, ни население, которое тоже является получателем этих средств из госбюджета в виде пенсий, стипендий и прочего. На сегодняшний день лесопользователь, однажды выиграв конкурс, платит за право пользования весь срок лесопользования, сейчас это 49 лет. Это даже теоретически неправильно – нельзя платить за право пользования. Право пользования возникает из договора аренды лесного участка, и до сих пор государство не получает никаких средств за само пользование. Это разные вещи.

Что нужно сделать?

– На мой взгляд, нужно оживить и заставить работать статью Лесного кодекса, которая говорит об оценочной деятельности, об оценке лесов. На сегодняшний день эта статья не работает, прежде всего потому, что у нас нет рынка лесных участков, у нас есть какая-то иррациональная цена за тот потенциал, которым располагаем. Как мне кажется, и я готовлю такие предложения для публикации, подход к установлению платежей за лесные ресурсы должен состоять из двух частей.

Первая часть – это платеж за право пользования. Он образуется следующим образом: вот эта ст. 95 ЛК «Оценка лесов» должна работать – мы обязаны оценить лесной участок, который предоставляется в аренду. Это будет большая величина, и тут задача научных работников – наша кафедра на это способна – знать потенциальную стоимость лесного участка, предлагаемого в аренду. И на аукцион надо выносить какой-то процент от этой стоимости, что является начальной ценой. Далее, в ходе аукциона выигрывает тот, кто предложит наибольшую цену за это право. И это будет разовым платежом.

Вторая часть – периодический платеж в течение всего срока договора. Он, в свою очередь, должен ориентироваться на рыночную цену за круглый лес, деловую древесину и дрова на местном региональном рынке. Этот платеж должен пересматриваться, он должен изменяться на коэффициент, учитывающий те затраты, которые понес арендатор в течение года. Здесь мы говорим о тех неотделимых улучшениях, которые создал арендатор в виде строительства дорог – это очень дорогостоящие мероприятия, от 2 до 3 млн за 1 погонный км. Эту часть государство должно акцептировать и компенсировать лесопользователю путем снижения второй части регулярного платежа на разумный коэффициент, выгодный и государству, и бизнесу. Вот тогда лесной бизнес пойдет вперед, на освоение территорий. Он будет активнее строить дороги, зная, что на период окупаемости этого сооружения лесной дороги он будет получать соответствующие преференции в виде снижения регулярного платежа на определенную величину. И это будет нормальный, работающий вариант частно-государственного партнерства, который не потребует дополнительных бюджетных средств.

Для наглядности можно сравнить это с ситуацией, когда владелец квартиры снижает стоимость аренды жилья для нанимателя, который за свой счет проводит ремонт квартиры. Понятно, что проделанные неотделимые улучшения повышают стоимость самого жилья. Это ясная схема, примерно такая же должна действовать и в лесном хозяйстве. Она учитывает интересы государства и лесопользователя, в ней все материально и может подвергаться контролю: дорога или есть, или ее нет.

Такую схему вполне возможно ввести постановлением Правительства, она живая, она завязана не на административное установление лесных податей и арендной платы, которые никак сейчас не связаны с рыночными ценами на древесину, с затратами лесопользователя. Это недостающее звено, которое соединит интересы государства и лесопользователя.

Если эту схему включить, она будет работать, но в дальнейшем надо сделать еще несколько шагов. Мы от них не уйдем, потому что сейчас государство слепо, не располагает реальной информацией о рыночных ценах на древесину. Как можно устанавливать ставки, не зная цен? На мой взгляд, давно пора создать по всей стране сеть тестовых лесозаготовительных предприятий, чтобы спокойно и четко мониторить ситуацию цен на рынке круглой древесины.

В РАМКАХ РАЗУМНОГО
– Все, что Вы предлагаете, способно лишь улучшить ситуацию. А что требуется для радикальных изменений, которые давно назрели?

– Для реального движения вперед надо сказать спасибо Лесному кодексу, который продержался более 10 лет, с ним были связаны и положительные моменты, но теперь пришло время от него отказаться. Он отработал свое, началась стагнация лесных отношений. Исправления и поправки, как и кадровые перестановки, не решат сути проблемы – не может в лесах огромной страны эффективно работать Лесной кодекс, детально регламентирующий любое действие специалистов лесного хозяйства. России нужен рамочный федеральный кодекс, который даст направление развитию ЛПК всей страны и обяжет каждый субъект федерации принять свой Лесной закон, в котором будут прописаны все детали, актуальные для региональных лесных условий.

У каждого региона свои экологические, социальные, экономические и климатические особенности, они уникальны и неподвластны указаниям из Москвы. А все критические замечания, которые поступят после моего заявления, не более чем эмоции, которые говорят об отсутствии доверия к людям.

То, что центр якобы передал лесные полномочия регионам, ничего не значит – у нас все равно получилась централизованная система управления, в которой все смотрят на Москву, ждут, что там скажут, как разъяснят. В такой системе никто и никогда никакой инициативы не проявит, но самое страшное – в такой системе никто ни за что не отвечает.

А вот при рамочном федеральном и конкретном региональном лесном законодательстве у субъектов появится ответственность, губернатор своим политическим имиджем ответит за состояние лесных ресурсов, пусть даже они и останутся в федеральной собственности. Конституция РФ все это позволяет, там сказано, что законодательство – это не только федеральная задача, оно может формироваться и на местах. Мы ничего не нарушаем, мы просто исполняем конституционные нормы – лесное законодательство в совместном ведении. Вот тогда у нас появится пристальный, понимающий и заинтересованный взгляд на лес не из московских кабинетов, а от специалиста, работающего в лесу, понимающего, что с лесом происходит и как в нем действовать на благо региона и государства в целом. В том числе и то, какие положения по лесоустройству принимать – с учетом региональных особенностей.

Предвосхищая вопрос, отвечу – никакой Америки я не открываю, по такому принципу живут и работают многие страны мира, в том числе Германия. Там знают, что каждая земля уникальна, и поэтому дали регионам право управлять своим лесным хозяйством так, как те считают нужным, не оглядываясь ни на соседние земли, ни на Берлин. Там в лесах работают люди, которые лучше столичных чиновников знают, что надо делать. И вот такую систему доверия нам надо создавать в России – если мы действительно хотим развивать ЛПК страны.

Беседовал Евгений Карпов


Актуальные темы свежего номера
Технологии лесозаготовок
Технологии лесозаготовок
Бизнес и профессия