Лесная перезагрузка

Ситуация в лесах и в лесопромышленном комплексе России давным-давно требует перемен. Какими они будут и как при создании нового лесного законодательства не допустить просчетов и ошибок, которыми оказался буквально нашпигован прежний Лесной кодекс?

На эти и другие вопросы отвечает Владимир Петров, признанный эксперт в области лесных отношений, д. э. н., профессор кафедры лесной политики, экономики и управления.


Перезагрузка – процесс, при котором компьютер или другое устройство при сбое в работе системы управления полностью очищает либо восстанавливает содержимое оперативной памяти и возобновляет свою работу. Иногда процесс повторяется вновь и вновь…

Владимир Петров.jpg




Владимир Петров,
доктор экономических наук, профессор


ПРОПАВШИЕ МИЛЛИАРДЫ

– Владимир Николаевич, Вы были одним из тех, кто после утверждения механизма реализации приоритетных инвестиционных проектов (ПИПов) предупреждал о возможном ущербе государству, который могут причинить нечистоплотные бизнесмены. Но государству потребовалось почти десять лет, чтобы устранить затаившуюся в законе возможность хищения леса. Скажите, все ли Ваши предложения были учтены в этом решении Правительства РФ?

– Да, те предложения, которые были высказаны мной и моими коллегами, приняты полностью, сожалею лишь о том, что реакция государственного аппарата вновь оказалась чрезвычайно замедленной. Экспертам в области лесной экономики и права сразу было понятно, что и сам порог вхождения в ПИП был низким, да и условия предоставления лесных ресурсов за полцены очень заманчивы для лжеинвесторов. Напомню, что требовалось лишь пообещать государству вложить в создание производства 300 млн руб., и за эти «виртуальные» деньги государство сразу же, без аукциона, предоставляло реальные лесные участки за половину минимальной ставки арендной платы. Вполне вероятно, что такая схема приемлема для цивилизованных отношений – это же прекрасно, когда государство помогает бизнесу встать на ноги. Скажу даже больше: ПИПы стали примером настоящего частно-государственного партнерства, при этом государство давало инвестору не только поблажки в плане снижения затрат, но и повышало его капитализацию. Признание государством проекта приоритетным вызывало уважение к нему со стороны других компаний и органов власти.

На практике же нашлись недобросовестные инвесторы, которые рубили лес или сдавали его в субаренду, не вкладывая ни одного рубля в обещанное строительство

Государству за это время был причинен значительный ущерб  – и вот наконец был поднят порог вхождения в инвестпроект, он стал близок к реальным объемам инвестиций, кроме того, инвесторам прописаны иные условия предоставления лесных участков в пользование: прежде чем их получить, надо освоить определенный объем капитальных вложений. Теперь и срок пользования лесными ресурсами за половину минимальной ставки арендной платы зависит от объема инвестиций  – чем больше инвестиций, тем дольше льготный срок использования лесных ресурсов.

– Как говорится, лучше поздно, чем никогда, но будет ли государство искать тех, по чьей вине понесло убытки? Некоторые эксперты оценивают потери как минимум в 17–20 млрд руб. (В 2018 году доходы федерального бюджета от использования лесов составили 46 млрд руб. – Прим. авт.) Неплохо было бы вернуть хотя бы часть этих денег, да и как-то наказать чиновников, допустивших эти убытки.

– Вряд ли стоит ждать каких-то громких расследований. К сожалению, у нас нет широкой практики по выявлению подобного рода обманов государства. А виноватых среди чиновников нам не найти еще и потому, что основная- то ошибка была в том, что, вводя ПИПы, не предусмотрели контроль за ходом реализации проекта с выездом на объект. Проверяли лишь документы, отчеты об очередном этапе освоения капитальных вложений. Если на бумаге все было нормально, то орган исполнительной власти в области лесных отношений не обязан был выезжать на место и проверять фактическое создание предприятия или инфраструктуры. Ответственность и стремление защитить интересы государства проявили только некоторые субъекты, в которых чиновники выезжали на строительную площадку и лично проверяли, что и как там происходит. Примером может служить Ленинградская область  – здесь Комитет по природным ресурсам организовывал такие про-верки с привлечением специалистов, которые оценивали объем капитальных вложений, фактически созданного недвижимого имущества в виде завода либо модернизации этого завода. Я это знаю не по слухам, сам принимал участие в подобных проверках в качестве привлеченного эксперта. Но это была инициатива конкретных руководителей, по большому счету они не обязаны были это делать. Понятно, что прописать в законе каждое действие органов власти невозможно, да и не нужно, необходимо опираться на ответственность госслужащих, которые априори должны защищать интересы страны, у них есть право проведения проверок на местах. Однако громадный ущерб был нанесен в результате того, что органы власти годами не контролировали, что происходит на их территориях. И если где-то и произошло уличение недобросовестных инвесторов, то это единичные случаи, которые являются скорее исключением. Например, в Псковской области, куда я выезжаю в качестве эксперта на судебное заседание, где одному из фигурантов уголовного дела инкриминируется покушение на мошенничество. Интересно, что там бизнесмен не срубил ни одного кубометра, просто предоставил ненадлежащие документы, ввел в заблуждение органы власти – и прокуратура отреагировала, возбудила уголовное дело. Получается, кто-то рубил и сбывал тысячи куб-метров, ничего не вложил, наоборот, украл миллионы рублей и все-таки находится на свободе, а кто-то ничего не рубил, но может оказаться в местах лишения свободы. Так что системного подхода к ситуации, сложившейся вокруг ПИПов, я не вижу.

Возвращаясь к опыту Ленобласти, где наша кафедра осуществляла научное руководство трех приоритетных проектов, добавлю, что мы рекомендовали органу власти и инвесторам подписывать соглашения об отсутствии претензий, чтобы подтвердить (на случай возможных будущих разбирательств), что запланированные средства инвестированы и достигнуты все цели ПИПа. Вот когда подведена такая черта и есть акт сверки взаимных обязательств, тогда и можно говорить, что все тут чисто и никаких проблем в будущем не будет ни у инвестора, ни у госслужащих. Однако такой ответственный подход к лесным делам, как в Ленобласти, в нашей стране, к сожалению, скорее исключение, чем правило.

МЫ ЖДЕМ ПЕРЕМЕН?
– В одной из публикаций в нашем журнале Вами был вынесен «приговор» действующему ЛК, через какое-то время Дмитрий Медведев заявил о необходимости разработки нового кодекса. Ваши прогнозы: как будут развиваться события?

– По срокам есть два варианта – первый кроется в объявленном Минприродой конкурсе на выполнение работ, связанных с подготовкой концепции и первого варианта нового Лесного кодекса. Сроки очень сжатые – конец 2019 года, за это время качественно такую ответственную работу может выполнить только структура, уже имеющая определенный задел, который возник в результате системной деятельности на протяжении десятков лет. Я думаю, что сейчас такой структурой является Всероссийский научно-исследовательский институт лесоводства и механизации лесного хозяйства (ВНИИЛМ), хотелось бы, чтобы именно он выиграл конкурс. Надеюсь, что к этой работе будут привлечены не только специалисты из профильных вузов, но и работники лесничеств, лесопромышленники, которым предстоит работать по новому ЛК. А вот о втором варианте – быстро слепить псевдоновый ЛК и уже в начале 2020 года отчитаться перед Дмитрием Анатольевичем – я не хочу даже думать, потому что это будет фиаско для лесной отрасли России.


Постановление Правительства РФ от 23.02.2018 г. № 190 «О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» разделило ПИПы на проекты модернизации старых и проекты создания новых производств. Для первых минимум инвестиций – 500 млн руб., для вторых – 750 млн руб. Льготная ставка аренды лесных участков действует с момента ввода в эксплуатацию, причем льготный период зависит от объема инвестиций.

А с 1 июля 2019 г. вновь увеличен минимальный объем капитальных вложений приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов: для модернизации – до 2 млрд руб., для создания новых – до 3 млрд руб.


Важно понимать всем и каждому – речь сейчас не должна идти о подготовке самого текста закона, хороший закон быстро написать нельзя. Реальный срок такой работы составляет минимум два года. А сейчас специалисты должны только сформулировать саму концепцию нового Лесного кодекса.

И в этой работе тоже существует два варианта – либо мы вновь наступаем на те же грабли и делаем концепцию единого для всей страны закона, либо создаем проект небольшого по объему рамочного закона на федеральном уровне, декларирующего общие для всего лесного хозяйства нашего государства нормы и принципы, преступать которые нельзя. И там же должно быть указано, что каждый субъект федерации разрабатывает и принимает свой лесной закон – в рамках общегосударственного.

Для меня более приемлем второй вариант, мой выбор обоснован анализом аналогичных законов ведущих лесных держав мира. Там есть федеральный рамочный закон и есть законы, которые приняты каждым субъектом, учитывающие экономические, социальные, лесорастительные особенности региона. Если мы пойдем по этому пути, то будет сделан реальный шаг в развитии российских лесных отношений.

– А есть противники такой схемы?

– Есть, и, как ни странно, даже в самих регионах. Наша кафедра в этом году отправляла анкеты с вопросами по этой теме арендаторам и союзам лесопромышленников. Когда мы проанализировали ответы, то обнаружили интересную зависимость. В тех регионах, где не сложились нормальные лесные отношения, где есть признаки коррупционных схем, люди говорят: мы против того, чтобы лесное законодательство было на уровне субъекта, пусть его заберут федералы, своим мы уже не верим. А там, где губернаторы правильно оценивают роль бизнеса в лесных отношениях, где нет признаков коррупции, люди выступают за то, чтобы лесное законодательство было в рамках субъектов. Они верят, что это положительно повлияет на дальнейшее развитие нормальных лесных отношений в регионе.


Никита Хрущев, возглавлявший нашу страну с 1953 по 1964 год, во время поездки в США был так очарован кукурузой, что после возвращения в СССР объявил ее главной сельхозкультурой для всех колхозов. По приказу из Москвы кукурузу сеяли на четверти всех пахотных земель страны, даже там, где климатические условия были неподходящими. Мнение специалистов игнорировалось, что приводило к растущим убыткам сельхозпредприятий. «Кукурузная лихорадка» закончилась только после отставки Н. Хрущева.

Вот такая непростая ситуация в стране, и решать ее предстоит нашему правительству на самом высоком уровне. При всем уважении, я не думаю, что определяющую роль в этом сыграет Минприроды, там подготовят лишь рекомендации. Это тоже крайне важно, надеюсь, что для этой работы министерство привлечет не только экспертов, но и неправительственные организации, частный бизнес, региональные органы власти.

Принципиальное значение имеет то, на кого будут ориентироваться разработчики документов во время этой работы. Чтобы новый лесной закон получился «живым», работоспособным, им надо общаться с теми специалистами, которые давно и добросовестно работают в лесу. Вот их в первую очередь надо собирать на обсуждения нового ЛК по регионам, чтобы получить полную картину, они смогут дать самые дельные советы. Потому что помнят, как было раньше, и могут сравнить с тем, что происходит теперь. Они знают свой регион и все местные проблемы, особенности своих лесов, их перспективы, так что обязательно надо их выслушать.

А если приглашать тех, кто имеет высокий статус, но проработал в лесу мало или вообще пришел из другой отрасли, то с такими разговаривать – только время терять. И так десять лет прошло впустую, когда вместо развития происходили постоянные изменения ЛК, которые не приносили улучшения реальной ситуации, а показывали желание власти пришить последнюю пуговицу на шинель последнего солдата. По отношению к лесам России, которые произрастают в самых разных условиях, такая излишняя детализация приносит скорее вред, чем пользу.

ПРИЗРАЧНЫЕ ЛЕСА
– Есть больной для многих регионов вопрос о лесах на сельхозземлях. Проблема в том, что лес по факту есть, а статус его не определен. Что с этим делать?

– Это еще один пример неповоротливости государственной машины. Вопросу не один год, там деревья уже выросли, а чиновники упорно не видят эти леса. Понять их можно: с государственной точки зрения это земли, способные накормить людей, что важно, если мы рассчитываем на рост населения России. Сельхозземли имеют гораздо большую продуктивность, чем лесные, там даже толщина плодородного слоя в разы больше, именно поэтому лес и растет там так хорошо. На мой взгляд, использование плодородных сельхозземель для выращивания леса – полная бесхозяйственность.

Вместе с тем надо быть реалистами: мы же видим ситуацию с демографией, оцениваем идущие процессы в лесных взаимоотношениях. Так что пора обратить на эту проблему самое пристальное внимание и узаконить те леса, которые там сейчас уже появились. Ввести их в правовое поле и разрешить ими пользоваться. Может быть, это станет первой ласточкой появления частных лесов на территории нашей страны. Эти земли, как правило, принадлежат пайщикам, акционерам, и если там возникли леса, то нам нужно разрешить их использовать, признав наличие частных лесов в России именно на этих землях. В самом деле, если люди не желают заниматься сельским хозяйством и считают, что лес даст им больше прибыли,  – пусть занимаются этим бизнесом. Сейчас же государство их не видит, с точки зрения закона этих лесов вообще нет. Так нельзя, надо срочно что-то делать.

Нельзя игнорировать проблему, не хотите признавать эти леса, тогда исправляйте ситуацию. Не в лесном хозяйстве или в лесной политике, а в целом по стране, в демографии, в экономике. Мы должны перейти от экономики продаж, в которой погрязла Россия, к экономике производства. Для этого надо создать нормальные условия для бизнеса. И в российском ЛПК мы тоже должны окончательно уйти от экономики продаж круглого леса и продукции первичной обработки древесины к экономике полной переработки с высокой добавочной стоимостью. Мы сейчас успокаиваем сами себя: модернизировали ЦБК, построили завод по производству пиломатериалов. Но посмотрите, куда уходит их продукция? Ее продают за границу, где доводят до ума и получают высокую добавленную стоимость, которая могла бы быть нашей. Именно поэтому я считаю, что в основу новой лесной политики надо ставить идею перехода от экономики продаж к экономике производства.

Пока что происходит следующее: государство продает лесной ресурс, затем арендатор продает лесоматериалы либо в круглом виде, что дает ему «быстрые» деньги, либо в виде продукции первичной обработки. Когда же будет производство, глубокая переработка? Сделать это сложно, причем не технически – здесь основные препятствия в юридических препонах, бюрократических барьерах, высоком уровне коррупции. Да что тут говорить о бизнесе, если наши чиновники пытаются навязать свои регламенты даже тем процессам в лесу, которые подчиняются только законам природы.

КОДЕКС ЗДРАВОГО СМЫСЛА
– Но совсем без регламента нельзя, мы же и начали нашу беседу с того, что убытки от ПИПов появились из-за отсутствия контроля.

– ПИПы  – не пример, потому что это попытка организовать частно-государственное партнерство и там вопросы контроля и подробного регламента важны. Потому что там взаимодействуют люди, а в процессе их взаимоотношений государство дает бизнесу гораздо больше, чем получает от него. В лесных отношениях развитие происходит под действием сразу двух источников права.

Первая группа – это законы, написанные людьми (ЛК, подзаконные акты, указы, постановления, распоряжения), их количество растет безудержно.

Вторая группа, которая также регулирует или должна регулировать лесные отношения, – это традиции и обычаи, их больше не становится, даже наоборот. Чем больше законов из первой группы, тем меньше места лесным обычаям и традициям. Сейчас мы их уже загнали в угол, более того – не вспоминаем уже и лесную науку. А лес – динамическая система, которая развивается по собственным законам. Получается, что мы ворвались на территорию того права, которое сформировано не нами, да еще и пытаемся его регулировать. А заложниками остаются работники лесничеств и арендаторы. Они не знают, что им делать. То ли действовать по традициям и обычаям, когда лесная наука и сама природа подсказывают, как им нужно хозяйствовать, как нужно заготавливать и выращивать лес, охранять и защищать его. То ли выполнять инструкции, указания, нормы законодательства, которые могут не соответствовать местным условиям, но выполнять которые они обязаны.

Поэтому, оказавшись между этими двумя группами законов, бизнесмены опасаются инвестировать большие суммы в наш лесной сектор, они предпочитают работать на «короткий» рубль – вложил и сразу получил. Это естественная реакция на шквал законотворчества, не стихающий уже десять лет, на избыточные лесные регламенты, которые давят как на работников лесничеств, так и на арендаторов.

– Кстати, о регулировании. Сейчас модной стала тема восстановления лесов, но лесники и арендаторы не понимают, за что им наказание в виде так называемой главной породы. Кому лучше от того, что они сажают сосну, прекрасно понимая, что она там погибнет. Надо бы сажать то, что точно вырастет, но их заставляют – хотя сами контролеры тоже понимают, что время, деньги и труд людей расходуются зря...

– Чтобы это исправить, нужно обращаться не к органам власти, не к букве закона, а к научным школам лесоводства, которые существуют не одну сотню лет. Учеными давно определено, что продуктивное произрастание пород идет только там, где есть соответствующие условия. Это еще раз говорит о том, что в лесных отношениях нужен региональный подход, с учетом лесорастительных особенностей, экологических условий.

Я много раз принимал участие в форумах лесоводов Германии, на которых тоже обсуждают вопросы лесовосстановления. Но работа там строится иначе – есть отдельные секции по сосне, дубу, буку, березе. И лесоводы рассматривают вопросы точного соотношения этих пород месту произрастания. Когда мы спорим об экономике лесного хозяйства в целом, то в Германии говорят об экономике сосны, дуба, бука и других пород. В чем разница? В том, что мы из-за леса не видим деревьев, у нас лесная политика, в которой до сих пор нет идеи, определяет экономику. Где-то услышали, что сосна – ценная порода, вот и приказывают сажать ее везде. И мы рьяно этим занимаемся, открываем огромные питомники по всей стране, вкладываем миллионы.

По той же теме хочу отметить непонятный, просто маниакальный упор на закрытую корневую систему (ЗКС). Почему никто из лесоводов не сказал чиновникам, что не везде хороша ЗКС? Где-то можно и нужно применять иные, менее затратные, но более подходящие под местные условия способы лесовосстановления. Нет, мы создаем госпрограмму, и все обязаны ее выполнять. Наверное, когда-то здравый смысл победит, но за это время много средств уйдет впустую.

Вот эта замедленная реакция государства, с которой мы начали наш разговор, приводит к таким извращениям в области государственного управления лесами. И пока мы не откажемся от идеи создания очередного единого для всей страны Лесного кодекса, пока не предоставим профессионалам в регионах самим решать, что и как им сажать, как рубить и ухаживать, мы будем обречены наступать на те же грабли, что преследуют нас уже десятилетие. Но я искренне надеюсь, что на этот раз в нашем новом лесном законодательстве здравый смысл восторжествует.

Беседовал Евгений Карпов

Читайте также в рубрике
11.09.2020
Лес и закон
11.09.2020
Лес и закон
11.09.2020
Лес и закон
21.08.2020
Лес и закон
25.06.2020
Лес и закон
06.05.2020
Лес и закон
15.04.2020
Лес и закон
27.02.2020
Лес и закон
26.11.2019
Лес и закон
26.11.2019
Лес и закон