Дума о лесах России

09.01.2017

В 2016 году закончили свою работу депутаты Государственной думы РФ VI созыва. Начало их деятельности пришлось на масштабные лесные пожары по всей стране и катастрофическую ситуацию с жуком-короедом, уничтожившим значительные площади подмосковных лесов.

Да и в целом ситуация в российском ЛПК была далека от идеальной. Удалось ли депутатам разобраться в проблемах лесного хозяйства России и, хотя бы начать наводить порядок в одной из самых перспективных отраслей нашей страны? Итоги законотворческой деятельности в области лесного права подводит д. э. н., эксперт профильных Комитетов Госдумы и Совета Федерации России Владимир Петров. 

Петров.jpg

К сожалению, лесная тема за прошедшие 5 лет так и не стала приоритетной для наших избранников –такую оценку я даю по конкретным результатам работы, а не по количеству запросов и предлагаемых законопроектов. Вот что показывает анализ: общее количество законопроектов, внесенных депутатами Госдумы VI созыва, направленных на регулирование при-родоресурсных отношений, работа над которыми по разным причинам была завершена, составило 190, из них 57 (30 %) были напрямую посвящены вопросам правового регулирования лесных отношений. И только меньше 10 получили статус «опубликование закона». Поскольку их не так уж и много, можно рассмотреть почти каждый из них по отдельности.

Законопроект № 168903-6 «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части совершенствования правового регулирования учета заготовленной древесины)».

Федеральный закон № 415-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 28 декабря 2013 г.

Данный закон родился в связи с большой проблемой – анализ состояния и динамики нарушений лесного законодательства за последние 5 лет показывал рост объемов незаконных рубок почти в 2 раза. Только по официальной статистике объем незаконно добываемой древесины составлял более 1 млн м3 в год. А потери федерального бюджета ежегодно достигали в среднем 13,5 млрд руб., что сопоставимо с поступлениями от всех видов использования лесов в виде арендной платы в бюджетную систему Российской Федерации.

Целью закона было установление контроля за вывозом древесины из мест ее заготовки, исключение возможности участия в обороте незаконно заготовленной древесины, иных лесных ресурсов и продуктов их переработки, ограничение деятельности лиц, приобретающих и перерабатывающих незаконно заготовленную древесину и иные лесные ресурсы, соблюдение требований Регламента ЕС № 995/2010 по ограничению ввоза продукции из древесины в страны Европейского Союза без подтверждения легальности заготовки.

Тем не менее, правоприменительная практика показывает, что принятие закона не оказало существенного влияния на снижение нелегального объема заготовки древесины
Для реального решения проблемы охраны лесов от лесонарушений необходимо воссоздать государственную лесную охрану и возвратиться к разрешительному принципу лесопользования: лесорубочные и лесные билеты на бланках строгой отчетности. Основная проблема в том, что наши леса остались без надлежащего контроля: сегодня в России средняя площадь одного лесничества составляет 796 тыс. га, а средняя численность работников лесничества –15 человек.

Законопроект № 231742-6 «О внесении изменений в ст. 79 и 80 Лесного кодекса Российской Федерации (в части сокращения срока размещения на официальном сайте в сети «Интернет» извещения о проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды лесного участка)». Федеральный закон № 360-ФЗ «О внесении изменений в статьи 79 и 80 Лесного кодекса Российской Федерации» от 21 декабря 2013 г.

Этот закон не оказывает существенного влияния на совершенствование организации лесных отношений в области использования лесов.

Законопроект № 349681-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и осуществления мероприятий по защите и воспроизводству лесов».

Федеральный закон № 455-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования регулирования защиты лесов от вредных организмов» от 30 декабря 2015 г.

Вступил в силу с 1 октября 2016 года. Закон направлен на детализацию правоотношений в области защиты лесов от вредных организмов (жизнеспособных растений любых видов, сортов или биологических типов, животных либо болезнетворных организмов любых видов, биологических типов, которые способны нанести вред лесам и лесным ресурсам).
Основным документом о состоянии лесных насаждений, согласно этому закону, является акт лесопатологического обследования, который должен быть размещен на официальном сайте органа государственной власти или органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Открытость информации даст возможность всем заинтересованным лицам высказать свое мнение и дать оценку результатов лесопатологического обследования относительно обоснованности назначения насаждений в рубку для проведения санитарно-оздоровительных мероприятий.

Однако закон не регулирует ряд других существенных проблем, порожденных существующей практикой защиты лесов:
  • деятельность по проведению специализированных лесопатологических обследований не лицензируется, специальные лесопатологические обследования могут выполнять любые организации, независимо от организационно-правовой формы и наличия опыта в этой области деятельности, что может привести к необоснованному назначению здоровых насаждений в рубку под видом больных;
  • порядок организации защиты лесов от вредных организмов, негативного воздействия на леса и санитарные требования к использованию лесов, установленный правилами санитарной безопасности в лесах, утвержденный постановлением Правительства РФ, несовершенен. Согласно этим правилам, минимальные сроки получения арендатором лесного участка права на выполнение санитарно-оздоровительных мероприятий составляют от 135 до 180 дней. В то время как короед-типограф «отрабатывает» дерево за 25–30 дней;
  • закон устанавливает длительные сроки различных согласований на проведение санитарно-оздоровительных рубок после составления акта лесопатологического обследования;
  • закон «размывает» ответственность за необоснованность назначения насаждений в рубку между органами исполнительной власти субъекта РФ и уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.
Законопроект № 490508-6 «О внесении изменений в статьи 74 и 81 Лесного кодекса Российской Федерации (в части введения типовых договоров аренды лесных участков)».

Федеральный закон № 250-ФЗ «О внесении изменений в статьи 74 и 81 Лесного кодекса Российской Федерации» от 21 июля 2014 г.

С одной стороны, введение типовых договоров аренды лесных участков для видов использования лесов, предусмотренных частью 1 ст. 25 Лесного кодекса РФ, упрощает деятельность исполнительных органов власти субъектов РФ, уполномоченных в области лесных отношений и Рослесхоза. С другой стороны, такое «упрощение» не дает возможности учесть региональные особенности организации договорных отношений в области использования лесных участков.
Законопроект № 723255-6 «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования лесных отношений».

Федеральный закон № 206-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования лесных отношений» от 29 июня 2015 г.

Благодаря этому закону создан порядок упрощенного доступа к лесным ресурсам для малого и среднего бизнеса, обеспечены права добросовестных арендаторов на заключение договоров аренды на новый срок без проведения аукционов. Однако отсутствие у многих органов исполнительной власти в области лесных отношений нормативных-технологических карт для расчета коэффициентов, учитывающих затраты на отводы лесосек, охрану, защиту лесов и их воспроизводство, предусмотренных законом, сдерживает развитие лесопользования малым и средним бизнесом на праве купли-продажи лесных насаждений.

Законопроект № 232508-6 «О внесении изменений в статью 19 Лесного кодекса Российской Федерации (в части осуществления мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов специализированными учреждениями)».

Федеральный закон № 27-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и осуществления мероприятий по защите и воспроизводству лесов» (с изменениями от 30 декабря 2015 г.).

К этому закону у меня двойственное отношение. Мы же понимаем, что простое переименование «государственного лесного контроля и надзора» в «федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану)» всерьез не повлияет на деятельность по охране лесов. Тем не менее благодаря этому закону созданы правовые условия для выполнения мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов государственными или муниципальными бюджетными, или автономными учреждениями без ежегодного размещения заказа на эти работы и проведения аукционов.
Закон дает возможность возродить в регионах существовавшие ранее специализированные лесохозяйственные учреждения – лесхозы.

Законопроект № 965342-6 «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Феде-рации в части совершенствования регулирования лесных отношений (в части совершенствования правового регулирования возмещения вреда, при-чиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства)».
Федеральный закон № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» от 23 июня 2016 г.
Данные поправки ужесточают ответственность арендаторов и расширяют полномочия Рослесхоза и региональных властей. Прописан порядок охраны, защиты и воспроизводства лесов; порядок охраны лесов от загрязнения и иного негативного воздействия; порядок заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Определен порядок проектирования мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов. Уточнена процедура заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на новый срок без проведения торгов и договора купли-продажи лесных насаждений.

Введено понятие «недобросовестный арендодатель» и предусмотрено ведение реестра недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений.
Установлена ответственность за нарушение требований лесного законодательства по воспроизводству лесов и лесоразведению в виде административного штрафа в размере от 5 до 300 тыс. руб. Качество воспроизводства лесов теперь будет проверяться, в том числе и методами дистанционного зондирования, например, аэрофотосъемкой. Отдельные положения этого закона вступят в силу с 1 марта 2017 года.

Распоряжением Правительства РФ от 17 июля 2012 г. № 1283-р уже был утвержден Перечень объектов лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов и резервных лесов, в настоящее время готовится приказ Минприроды России «Об утверждении порядка проектирования, создания, содержания и эксплуатации объектов лесной инфраструктуры».

Союзу лесопромышленников следует подготовить мотивированное письмо в адрес Минприроды России о необходимости включения в этот приказ положения о возможности использования общераспространенных полезных ископаемых, добываемых арендаторами в границах арендованных лесных участков, для собственных нужд, то есть для строительства лесных дорог на безвозмездной основе.

Если такое предложение не получит поддержки со стороны Минприроды России, то надо просить министерство обратиться с предложением к отраслевому комитету Госдумы РФ, чтобы кто-то из вновь выбранных депутатов выступил с законодательной инициативой об изменении ст. 19 Закона РФ от 21 февраля 1992 г.№ 2395-1 (ред. от 03 июля 2016 г.) «О недрах» (с изменениями и дополнениями; вступил в силу с 03 октября 2016 года).

Для арендаторов лесных участков ст. 19 по своей сути имеет запретительный характер. С одной стороны, она декларирует право арендаторов на использование для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых, имеющихся в границах лесной аренды, с другой – под использованием для собственных нужд понимается их использование арендаторами лесных участков для личных, бытовых и иных, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, нужд.

Относительно лесных дорог и прочей лесной инфраструктуры с 1 января 2017 г. Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 206-ФЗ ст. 13 Лесного кодекса будет изложена в новой редакции.

СТАТЬЯ 13. ЛЕСНАЯ ИНФРАСТРУКТУРА

1. В целях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов допускается создание лесной инфраструктуры, в том числе лесных дорог.

2. Объекты лесной инфраструктуры должны содержаться в состоянии, обеспечивающем их эксплуатацию по назначению при условии сохранения полезных функций лесов.

3. Объекты лесной инфраструктуры после того, как отпадет надобность в них, подлежат сносу, а земли, на которых они располагались, – рекультивации.

4. Лесные дороги могут создаваться при любых видах использования лесов, а также в целях охраны, защиты и воспроизводства лесов.

5. Перечень объектов лесной инфраструктуры утверждается Правительством РФ для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, а порядок проектирования, создания, содержания и эксплуатации таких объектов – уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.



Вот тут и возникают разногласия между органами государственной власти и бизнесом: является ли строительство лесной дороги «собственной нуждой» арендатора или эта лесная дорога – неотделимое улучшение лесного участка, создаваемое для извлечения прибыли при заготовке древесины.

В целом же, говоря о сегодняшнем состоянии лесного законодательства, в очередной раз хочу отметить: давно назрела необходимость пересмотра всей системы и создания новой. Новую систему лесного законодательства должен возглавлять рамочный федеральный лесной закон, а лесные субъекты РФ должны принимать собственные лесные законы с учетом лесорастительных, экономических и социальных условий. На это указывает, и законодательная инициатива субъектов Российской Федерации в Госдуму от них поступило более пятидесяти предложений, посвященных особенностям правового регулирования лесных отношений на уровне субъектов.

Мне довелось работать в качестве эксперта в профильных комитетах Госдумы уже трех созывов, и все эти 15 лет работа законодателей в части лесного права была несистемной. Безусловно, планы законотворческой деятельности всегда существуют, но рассмотрение законопроектов происходит на основе оперативного, ситуационного планирования. То есть толчком для работы являются в основном те проблемы, которые порождаются в лесном хозяйстве в результате неправомерных действий человека или воздействия природных явлений. Так что действия министерств и Госдумы можно назвать всего лишь реакцией на происходящее. При этом особенность законотворчества в том, что это долговременный процесс, и в таком огромном государстве невозможно одной поправкой решить проблемы сразу во всех регионах.

Действительно, то, что хорошо для Ленинградской области, смертельно для Орловской, и наоборот.

Это понятно любому специалисту, потому что малолесные регионы отличаются от многолесных. И я надеюсь, что новый состав Государственной думы пойдет по другому пути и начнет, наконец, вырабатывать новую концепцию системы лесного законодательства. Это должны быть Основы лесного законодательства либо рамочный Лесной кодекс РФ, а субъектам необходимо дать полномочия для того, чтобы они создали свои полноценные лесные законы. Потому что чем ближе к лесу органы власти, тем эффективнее и быстрее реакция законодателей на происходящие там процессы.


СТАТИСТИКА ВПЕЧАТЛЯЕТ…

За последние 15 лет главные лесные законы страны (Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г., Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. и Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации») менялись 62 раза. 61 раз изменения вносились федеральными законами (с учетом самого нового Лесного кодекса РФ и закона о его введении в действие) и 1 раз – постановлением Конституционного Суда РФ.

Средняя частота изменений за последние 15 лет (с октября 2001 по октябрь 2016 г.) составила 4,1 раза в год, за последние 10 лет (с октября 2006 по октябрь 2016 г.) – 5,1 раза в год, а за последние 5 лет (с октября 2011 по октябрь 2016 г.) – 5,8 раз в год. Алексей Ярошенко, руководитель лесного отдела «Гринпис России»




Актуальные темы свежего номера
Лесопользование
Технологии лесозаготовок
События