Развитие лесного законодательства

«История – это лучший учитель, у которого худшие ученики», – примерно так переводится одно из высказываний Индиры Ганди.

Развитие лесного законодательства нашей страны началось примерно в XIII в., когда впервые было закреплено право собственности на леса. С тех пор произошло несметное количество изменений, и основное развитие сегодняшнего законодательства основывается на опыте последних 50 лет, когда природоресурсные отрасли отделились от земельных отношений.

Начав свое полномасштабное формирование в 1968-м, лесное право столкнулось с развалом СССР, и к настоящему времени основной принцип, изложенный в Лесном кодексе РСФСР 1979 года, – принцип отсутствия стоимости и бесплатности землепользования – сделал крутой разворот. Сегодня, читая первую статью Лесного кодекса РФ, трактующую 11 основных принципов, на которых строится все лесное законодательство, можно увидеть последний пункт: «Платность использования лесов».

ОСНОВЫ ЛЕСНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ, ГОД 1993
Но не будем забегать вперед, ведь от развала СССР до современного Лесного кодекса прошло 15 лет, в течение которых произошло немало важных событий. Началось все в 1990 году, когда полностью обновились все основные законодательные акты, относящиеся к регулированию экологических отношений. Это обновление предполагало дальнейшее развитие, но декабрь 1991 года несколько притормозил процесс, хоть и ненадолго. Уже в 1992 году появился Закон о недрах, а в 1993 году – Основы лесного законодательства РФ. Этот акт имел научно-практическую направленность, и суть его заключалась в том, что на федеральном уровне разрабатываются лишь основные принципы регулирования лесных отношений, а разработка нормативно-правовых актов должна была проводиться уже властями субъектов с учетом региональных особенностей.

Основы лесного законодательства не закрепляли права собственности, а лишь отмечали, что лесной фонд находится в ведении РФ, областей, автономий, республик и городов, а владение, пользование и распоряжение должно осуществляться в интересах населения. Этот акт отменил централизованное распределение лесосечного фонда и предусматривал применение договоров аренды лесных участков. Участки лесного фонда предоставлялись в пользование на основании прямых переговоров и конкурсов.

Главным новшеством Основ лесного законодательства стали антимонопольные начинания. Так, органам власти и лесопользователям запрещалось ограничивать доступ к лесным торгам юридических и физических лиц, препятствовать созданию конкурентных предприятий в регионах, уклоняться от выдачи разрешительных документов победителям конкурсов и торгов. Также было упразднено и право проведения рубок главного пользования государственными органами управления лесным хозяйством РФ.

Однако к недостаткам можно отнести отсутствие разграничения собственности между Федерацией и субъектами. И вскоре, уже в декабре 1993 года, был издан Указ Президента РФ № 2144 «О федеральных природных ресурсах». Этот акт предусматривал, что к федеральным ресурсам могут относиться земельные участки, водные и иные природные объекты, предоставляемые для нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ. Также к федеральной собственности были отнесены участки государственных природных заповедников, национальных парков, заказников и других особо охраняемых природных территорий федерального значения.

ЛЕСНОЙ КОДЕКС, ГОД 1997
Вскоре окончательно стихли все страсти после распада СССР, и законодатели заново взялись за перо. На сей раз в формат федеральных законов перешли различные подзаконные акты. К примеру, в 1995 году вышли законы «Об особо охраняемых природных территориях», «Об экологической экспертизе» и прочие. Тогда же появился водный кодекс, а в 1997 году увидел свет новый Лесной кодекс.

Главным новшеством стало полное урегулирование вопроса права собственности на леса
Так, ст. 8 Лесного кодекса образца 1997 года гласила, что все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях городских и сельских поселений, составляют лесной фонд. А что касается прав пользования, Кодексом были введены следующие права: сервитут, аренда, концессия, безвозмездное пользование и краткосрочное пользование.

Однако данный Кодекс не содержал отдельной статьи, посвященной принципам лесного законодательства. В ст. 2 указывалось, что «лесное законодательство Российской Федерации направлено на обеспечение рационального использования и охраны лесов, исходя из принципов устойчивого управления лесами и сохранения биологического разнообразия лесных экосистем, повышения экологического и ресурсного потенциала лесов, удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах на основе научно обоснованного, многоцелевого лесопользования».
Кроме того, в ст. 50 данного Кодекса предусматривались принципы государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Устойчивое развитие, рациональное, непрерывное, неистощительное использование лесного фонда, а также несовместимость реализации функций государственного управления в области использования лесов с осуществлением рубок главного пользования и переработки полученной при этом древесины – таковы были основные принципы кодекса 1997 года, отдельные статьи которого включали также принципы различного рода деятельности.

Лесной кодекс РФ 1997 года не содержал отдельной статьи о принципах лесного законодательства, предусматривая лишь принципы отдельных лесных институтов, а это несколько не увязывалось с Гражданским кодексом РФ. Отсутствие формулировки основных принципов не обеспечивает равноправия, закрепленного в первой статье ГК РФ, особенно в неимущественных вопросах. Собственно, стало понятно, что нормами гражданского права невозможно урегулировать лесные отношения, обеспечить надлежащим образом охрану и рациональное использование лесов.

ЛЕСНОЙ КОДЕКС, ГОД 2006
Итак, разногласия Гражданского и Лесного кодексов, а также других законодательных актов привели к тому, что законодатели снова взялись за работу. На сей раз первая же статья Лесного кодекса, действующего с 2006 года по сей день, оглашает 11 основных принципов лесного законодательства. Ну а ст. 3 закрепляет приоритет Лесного кодекса в урегулировании лесных отношений (ч. 1 ст. 3 ЛК РФ) и приоритет гражданского законодательства и Земельного кодекса в вопросах отношений имущественных.

Нужно отметить, что ст. 1 ЛК РФ нуждается в совершенствовании, так как некоторые принципы не имеют самостоятельного характера. К примеру, п. 2 носит лишь уточняющий характер, закрепляющий важность средообразующих, водоохранных и иных полезных функций лесов для обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду. То есть уточняет конституционное право, закрепленное в ст. 42 Конституции РФ. Ну а данная деятельность также включается и в принцип п. 6 об охране и защите лесов. Кроме того, воспроизводство, улучшение качества и повышение продуктивности лесов, описанные в п. 5, и использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека (п. 8), являются лишь составными частями принципа охраны и защиты лесов.

Что касается основных принципов лесного законодательства, все еще возникает вопрос об их равнозначности. При выделении основополагающих принципов стоит учитывать свойства и значение лесов. Так, на сегодняшний день важнейшими из 11 указанных принципов являются отмеченные в п. 1, 3 и 6: устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала; использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных при-родных свойств лесов; обеспечение охраны и защиты лесов.

П. 4 выделяет важность многоцелевого использования лесов и удовлетворения потребности общества в лесах и лесных ресурсах. Этот принцип более ярко выражен в ст. 11 ЛК РФ, закрепляющей право граждан свободно находиться в лесах. Однако данное право было обеспечено лишь в 2008 году, когда в силу вступил № 143-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации» и Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации». Согласно Федеральному закону, лица, которым предоставлены в пользование лесные участки, не вправе препятствовать доступу граждан на эти участки, а также сбору и заготовке не-древесных ресурсов, за исключением случаев, предусмотренных п. 8 ст. 11 ЛК РФ.
Что же касается п. 7 ст. 1, то он, скорее, носит исключительно декларационный характер, поскольку в Лесном кодексе РФ полностью отсутствуют нормы, реализующие «участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах».

ЗАВЕРШАЯ МЫСЛЬ
Оглядываясь на всю историю лесных законов и регулирования лесных отношений, описанную в нашем цикле из трех статей, можно проследить, какое управление шло во благо, а какое – во вред. Наверное, разделение лесов на государственные и частные, предпринятое в XIX в., – это лучшее решение. Безусловно, уравнивать потребности человечества в древесине сейчас и два века назад – не самый толковый подход, так что без доработок Лесной Устав 1802 года сейчас вряд ли стал бы полезным.

Второй удачный пример из истории лесного законодательства – организация после Великой Отечественной войны своего министерства, сумевшего за 6 лет отдельного существования поднять лесное хозяйство с колен. Тогда провели очень серьезное лесоустройство и, имея актуальную информацию, назначили проведение лесокультурных работ. Этого хватило, чтобы, даже после упразднения министерства и передачи его полномочий в Минсельхоз, наладить толковое управление лесами и лесными отношениями.

Что же касается сегодняшней ситуации, то, наверное, абсолютное большинство людей, тем или иным образом связанных с современным Лесным кодексом, считают, что он нуждается в доработках. Периодически разговор на эту тему выявляет и идею о создании нового Кодекса. Таким образом появляется вопрос: если в массах есть идеи о создании нового Лесного кодекса, может быть, пришло время задуматься и о создании самостоятельного министерства?

Константин Поршнев
Читайте также в рубрике
06.07.2020
История лесозаготовок
15.06.2020
История лесозаготовок
08.05.2020
История лесозаготовок
03.03.2020
История лесозаготовок
03.03.2020
История лесозаготовок
07.11.2019
История лесозаготовок
05.08.2019
История лесозаготовок
18.07.2019
История лесозаготовок
14.06.2019
История лесозаготовок
14.06.2019
История лесозаготовок